時（shí）間：2012-05-11 原文作者：程偉
了解我國國有企業改革的曆史，理性分析國有企業改革的現狀，對進一步前（qián）瞻性地探索我國國有（yǒu）企業改革的有效途徑具有重要（yào）現實意義。我（wǒ）國國有資產監（jiān）督（dū）管理體製經曆了擴大企業經營自主權、利潤遞增包（bāo）幹、承包經（jīng）營責任製和產權製度改革等一係列改革。黨的十四屆三中全會進一（yī）步明確了國有企業的改革方向是建立“產（chǎn）權清晰、權（quán）責明確、政企分開（kāi）、管理科學”的現代企業（yè）製度，國有企業管理體（tǐ）製改革由擴權讓利的政策性調整轉向以建立現代企業製度為目標的製度創新。通過債轉股、股份製試點、政策性關閉破產等一係列改革實踐，為國有企業（yè）參與市場競爭、實現持續健（jiàn）康快（kuài）速發展打（dǎ）下了良好基礎。黨的十六大以後，隨（suí）著代（dài）表國家履行出資人職責的中央、省、市（地）三級國有（yǒu）資產監（jiān）管機構的相繼建立和企業（yè）國有資（zī）產監管法律（lǜ）法（fǎ）規體係的初（chū）步完（wán）善，政（zhèng）府的公共管理職能與出資人職能得以分離，管資產與管人（rén）、管事有機結合，具有中國特色、適應社（shè）會主義市場經濟要求的國有企業監督（dū）管理體製初步形成，國有企業逐步從（cóng）政府的（de）附屬物轉變成為獨立的市場競爭主體。國務院國資委成立以來，國有企業經曆（lì）了破產（chǎn）脫困、主輔（fǔ）分離、黨管幹部（bù）與市（shì）場化選拔（bá）國有企業幹部有機結合、國有獨資企業董事會試點、強化突出主業的戰略管理體係、縮短管（guǎn）理（lǐ）鏈條的母子公司的集團管控（kòng）模式、建立基於市（shì）場化手段的業績考核與分配製度、強化全麵風險管（guǎn）理的製度安排等（děng）一係列改革，初步建立了基於現代產權製度的現（xiàn）代企業製度。伴隨著我國改革開放的進一步深入，尤其是全球經濟危機背景下，現階段（duàn）我國國有（yǒu）企業改革在社會上有很多爭議，出現了如“國有企業壟（lǒng）斷”、“國進民退”以及國有企業與民營企業的關係、國有企業“走出去”過程中被（bèi）國（guó）際政治和商業利益集（jí）團遏（è）製（zhì）、國有（yǒu）企業“大而不強”和國有企業的收入分配（pèi）等問題。從根本上回答這些問題，對進一步深化國有企業（yè）改革，統（tǒng）一全黨全國和全社會的思想，為國（guó）有企業改革創造一個良好的社（shè）會輿論環境至關重要。圍繞這些問題，我們應該思考國有企業改革的核心問題：從（cóng）發展的（de）角度（dù）看，建立在曆史理性、現實理性和發（fā）展理性基礎上的中國國有企業改革的方向和路徑是什麽，國有企（qǐ）業改革處於（yú）一個什麽樣的階段，現階段如何進一步推進國有企業改革。筆者認為有效梳理這些問題，有序推進國有企（qǐ）業改（gǎi）革必須厘清以下八大關（guān）係。
一（yī）、國家競爭力與國企改革的關係
創（chuàng）新體製機製，提高國家資源利用的效率和全（quán）球（qiú）資源的集聚能力是一個國家改革發展的必由之路。世界經濟的發展和中國三（sān）十多年的改革發展證明了這一點。國家國際競（jìng）爭力的評價應（yīng）該有三（sān）個維度：一是武器（qì）裝備和國防能力。這是國家發展的外在基礎（chǔ）。二是大企（qǐ）業大集團全球資源的占有能力和運營效率（lǜ）。不管這些大企業大集團是國有的還是民營的，這是國家發展的內在基（jī）石和強國之路，這在和平時代尤其重（chóng）要。三（sān）是國家的軟實力，主要是文化的滲透力和影響力。這是任何一個國家文化和（hé）思想走向（xiàng）世界的基本。建立（lì）好（hǎo）以上（shàng）“三基”，社會民生和社會福利才具備良好並持續有效的發展基礎。曆史上每一個大國崛起和衰落都伴隨著這三個維度在全世（shì）界（jiè）的定位和地（dì）位。從近代（dài）全（quán）球經濟發（fā）展來（lái）看，在和平時代這（zhè）三個維度中重中之重的是大企業大集（jí）團對（duì）全球資源的（de）占有（yǒu）能力和運營效率。從這個角度講，就很容（róng）易理（lǐ）解西（xī）方國家及其利益集團對中國企業走向世界過程的遏製行為了。處於轉型中的中國如何創新體製機製，做強做優一批參與全球競爭力的（de）大型國有企業（yè）和國有控股上市公司是（shì）現階段國有企業改革的一條主線。
二、政府行政管理體製改革與國有（yǒu）資產監（jiān）管（guǎn）體製改（gǎi）革的關係
政府和企（qǐ）業的（de）關（guān）係問題是任何國家都要麵對的。政府（fǔ）是公共服（fú）務主體，企業（yè）是市場（chǎng）運營主體，這（zhè）一點看（kàn）似簡單，但是作為國有企（qǐ）業就複雜了（le）。國有企業的改革發展史就是有效（xiào）處理政（zhèng）府和企業關係的曆史。兩者的關係（xì）從本質上講是國家利益和（hé）股東（dōng）利益的關係。國家利益（yì）是以社會公共福（fú）利為目標；股東利益是企業通過市場競爭、管理手段創新和科技競爭形成市場壟斷地位，以創造更多的企業價值（zhí）和股東利（lì）益為目標。公共服務（wù）管理體製（zhì）是通過製定政（zhèng）策製度、鼓勵競爭來降低社會運營成本，提高社會福利；國有資產監管體製的首要目標是通過（guò）創造價值來創造社會財富，使國有資產保值（zhí）增值。兩者之間正常有效的聯係是稅收製度、國家預（yù）算製度和社保製度等。但是（shì）由（yóu）於政府公共服務行政管理體製不（bú）到位，很多原本屬於政府管理（lǐ）的職能（néng）用行政手段（duàn）依靠（kào）國有企業（yè）來（lái）解決，而不（bú）是依靠法律規章、社（shè）會契（qì）約和市場契約來解（jiě）決。這就天然衝擊（jī）了國有企業作為企業原本應該具備的資本、人才等（děng）要素的逐利特征，而將政府很多（duō）公共職能的考核指（zhǐ）標強加給國有企業。公共服務體係（xì）的考核指標是以社會（huì）成就和規模效率為前提，而企業的考核指標是以追求卓越、提高企業運營效率、降低企業運（yùn）營成本進而提（tí）高企業競爭力為前提，這樣最終（zhōng）就有可能（néng）傷害國有企業的運營效率和創造價值的能（néng）力。所以國（guó）有企業改革（gé）一個很重要的工作就是高舉市場化改（gǎi）革的大旗，有效處理政府與國有企業的關係，創新體製機製，強化市場化的國有資產監管製度（dù）建設。妥善解決轉型中政府與企業的關係還有一些深（shēn）層次（cì）的（de）問題有待探（tàn）索和完（wán）善，比（bǐ）如宏觀層（céng）麵的財政稅收和金融體製的改（gǎi）革，微觀層麵的公司治理、業績考核、分配製度和企業文化層麵（miàn）的改革等。
三、關（guān）鍵行業和重要領域的行業管（guǎn）製與國有企業改革發（fā）展的關係
關鍵行業、重要領域、國計民生和國（guó）家（jiā）安全行業的發展問題是（shì）各國重要的議題。針對國（guó）有企業壟斷的爭議主要是在這些領（lǐng）域。這類資產具體分（fèn）為（wéi）兩大類，一類是公共服務類的企業，比如教育、醫療、供水、供電和供氣以及城市公交、民航和交（jiāo）通等。這些行業具有以下幾（jǐ）個特征：一是社會公益性強，不以盈利（lì）為唯一目標。二是（shì）自然壟斷特征，產業政策導向性強（qiáng），價格由政府管製。三是投資規模（mó）大，沉沒成本（běn）高，具有很（hěn）強的（de）網絡化特征。四是固定收益（yì）資產特征（zhēng），抗風險能力較弱，發債（zhài）和租賃是融資（zī）的主渠道。五是很強的外部性特征，管製成本不斷提高，管製能力和手段麵臨挑（tiāo）戰。由（yóu）於政（zhèng）府（fǔ）是這些行業改革發展的最終責任者，所（suǒ）以這些行業的企業與政府關係最緊密。政府對這些行業習慣於使用行政管理手段（duàn），而（ér）市場（chǎng）化的社（shè）會契約關係伴（bàn）隨（suí）著政府行業管製手段的（de）提高來逐步推（tuī）進。另一類行業是有關國計民生、國家安全和重要領域的行業（yè），比如石油石化、軍工和電信等行業。由於很多企業（yè）是從（cóng）政府機構改（gǎi）革演變而來的，存在（zài）市場、技術、資本和人才的領先優勢和（hé）先入條件。在我國還沒有找到一個有效的行業管製（zhì）手段和（hé）方式的前提下，隻能依靠給國有（yǒu）企（qǐ）業發行政運（yùn）營許可證和通過國有控股來解決行業安全管製問題。這樣，在現階段這些國有企業就形成了一定的市（shì）場進（jìn）入壁壘。這一類（lèi）國有企業存在以（yǐ）下現實挑戰：一是從全世界跨國企業的（de）成（chéng）長史來看，在全（quán）球化過程中，尤其是（shì）上市以（yǐ）後股權稀釋的時間一（yī）般不會超（chāo）過30年。國家（jiā）不可能再利用（yòng）財政資金（jīn）和企業自有資金的投資來解決企業發展需要的股權資本，隻能通過收購兼並和發行股票的方式解決（jué）。因此未（wèi）來通過國有控股來保證（zhèng）這些行業的產業安全問題（tí）是不可能的。二是伴隨這些行業的發展，不管是國有企業還是（shì）非國有企業，寡頭壟斷將是這些行業發展的必然趨勢，這也是這一類行業競爭格（gé）局的必然結果。如果（guǒ）在寡頭壟斷的背景下，政府行業管製手段和方式不能有（yǒu）效到位，這一類行業私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，印度和（hé）俄羅（luó）斯就（jiù）是（shì）例子。
綜上所述，公共服務和關鍵（jiàn）行業的國有（yǒu）企業改革發展存在三條主線：一（yī）是政府（fǔ）行業管製的目標手段和（hé）方法；二是政府行（háng）政手段會導致國有出資人監管困（kùn）境，如何協調公益性與資源運轉效率的均衡，並在此基礎上建立（lì）有效的價值傳（chuán）導機（jī）製是一個現實挑戰；三是如何遵循產業發展規律，建立（lì）競爭多元並有效的公共（gòng）服務市場。第一類公共服務類國有企（qǐ）業依靠國有投資和政府購買市場服務的方式來解（jiě）決，第（dì）二類關鍵行業的國有企業（yè）改革應建立在產業安全管製模（mó）型的基礎（chǔ）上，通過資產證券（quàn）化（上市）大力推進該類國有企業產（chǎn）權多元化發展。
四、國有企業改（gǎi）革發展與民生的關係
國有企業的發展能夠很好地提高社會福利，解決民生問題（tí）。首先，公共服務領域的企業運（yùn）營效率（lǜ）與民生高度相關。這些行業的（de）發展，不管（guǎn）是（shì）國有還是民營，都麵（miàn）臨社會公（gōng）益性問題，隻不過這些行業未來發展是建（jiàn）立在社會契約和社會責任的基礎上的。這些行業盈利能力不能太強，有很多（duō）民營企業也很難進來。比如北京城市公交，每年虧損不低於80億元。其次，有關（guān）國計民生、國家安全的國有企業的發展與民生高度相（xiàng）關。由於行（háng）政體製改革（gé）和行業管製手段不到位，這些行（háng）業的企業虧損比較嚴（yán）重，比如石化企業。由於資源（yuán）價格上漲，近幾年殼牌公司（sī）就將很多在日本的石化（huà）公司和加油站（zhàn）出（chū）售，但是（shì）我國國有企業不可能這樣做。有人認為中國的石油上（shàng）遊企業伴隨著石油價格（gé）上漲利潤高，下遊企業虧損自己內部補貼就行了，這些觀點有兩個問題：一是他們盡管都屬（shǔ）於一個集團公司，但是兩個不同的法人主體；二是石油行業上遊的勘探風險（xiǎn）和石油儲備的責任現在都依（yī）靠這些企業來解決，這就必（bì）須保（bǎo）證上遊行業較高的風險溢價補償，全世界都（dōu）一樣。在目（mù）前情況下，我國能源具有很強的外（wài）部依賴性，尤其是在三大石油公司由於技術和市場競爭力還不能與全球頂尖的國際石油公司競（jìng）爭的背景下，隻能（néng）先走（zǒu）國家石油公司的發展道（dào）路，然後向（xiàng）全球化方向發展，走國際石油公司的發展道路。從這個角度講，國家安全行業（yè）的企（qǐ）業競爭力（包括軍工企業）是一個重要的民生問題。第三，做強做優國有企（qǐ）業就是最直接的民（mín）生問題。一批全球性的大型國（guó）有企業（yè）和集團利用世界（jiè）資（zī）源創造更多（duō）的社（shè）會資源和財富（fù），其必然結果是稅收上去了、國有資本經營（yíng）預算收入增加了（le）、社保基金的（de）補充資金越來越多了、社會福（fú）利上升了……從這個意義來說，國有企業改革發展是重要的民生問題，是社會發展與穩定的基石。
五（wǔ）、國有（yǒu）企業創新體係與產業結構調整的關（guān）係
大企業大集團的發展必須依托於建立在資（zī）本和人才有效對接（jiē）進而創造更多財富的（de）體製機製建設（shè）的基礎上。這必須具備三個條（tiáo）件（jiàn）：一是國家創新體係和市場創新（xīn）體係（xì）的有效融合（hé）；二（èr）是（shì）有效（xiào）的（de）、多層次的資（zī）本市場（chǎng），通過風（fēng）險與收益有效對接滿足資源要素（sù）優化的手段和目標；三（sān）是市場化（huà）程（chéng）度很高的人力資源市場。深層（céng）次理解就（jiù）是在本國資源要素使用效率很（hěn）高的條（tiáo）件下，如何通過本國大集團公司平台有效提高全球資源的集聚能力（lì），創造更多的財富。從（cóng）這個角（jiǎo）度上講，國家創新體係的建立必須（xū）與市場創新機製有效對接；國有企業（yè）的創新機製必須與產業結構調整有序對接。這樣就建立了國家創新體係、產業結構調整與國有企業創新體係的有效（xiào）傳導（dǎo）機製。
但是，國家創新體係必須解（jiě）決幾（jǐ）個難點：一是（shì）如何公正客觀評價和投入基礎研（yán）究；二是如何將研究成（chéng）果有效產業化；三是如何建設建立在人力（lì）資源有效評價（jià）基礎上的創新體係（xì）；四是科技成果（guǒ）的產業化與資本和人力資源如何（hé）有效融合。我國產業結構調整和經濟增長方式的轉變越來越難，其中一個（gè）很重要的問題是優秀人才的培養和形成機製沒有得到有效完善，人力資（zī）源市場作為要素市（shì）場與其他要素市場尤其是資本市場對接的機製（zhì）未有效形成，這在國有企業裏尤其突出。大家知道，美國的（de）原始創新能力是建立在教育、人力資源市場與資本市場有序對接的基（jī）礎（chǔ）上的。德國和日（rì）本的（de）創新體（tǐ）係是建立在（zài）技術的持續研發和工藝的有序改進上的。中國正處於一個粗放經營到（dào）產業結構調整和要素有序流動的階段。由於（yú）有些國有企業因種種原（yuán）因不（bú）能（néng）簡單地“一賣了之”，因此現階段將資源（yuán）向具有一定競爭能力的國（guó）有企業集聚和集中也是推動產業結構調整（zhěng）的重要手段和方式。在集聚的（de）基礎上（shàng）推動資源整合和管理創新（xīn），提高競爭能力也是國有企業（yè）改革發展、產業結（jié）構調整的一個重要方式（shì）。從這個角度講，沒有一流的機（jī）製、一流（liú）的（de）人才（cái）、一流的資本（běn）和人力資源市場就沒有一流的高附加值產品與品牌和一流（liú）的國民福利。這兩年國務院國（guó）資（zī）委大力推進中央企業“管理提升年”活動也是在這個背景下（xià）提出來的。
六、公（gōng）有製經濟與非（fēi）公有製經（jīng）濟（jì）共同（tóng）發展的關係
毫不動搖（yáo）地鞏固和發（fā）展公有製經濟，毫不動搖地鼓（gǔ）勵、支持和引導非公有製經濟發展是我國繁榮（róng）富強的兩個重要途徑。首先，從國家發展的方向來講，大企業大集團解決的是國家競爭力的問題，以非公有製經濟尤其（qí）是民營企業為主的中小企（qǐ）業主要（yào）解決（jué）國家創新（xīn）體係與就業問題，這一點全世界都一樣，中（zhōng）國也不例（lì）外。中小型企業，尤其是小微企業的原始創（chuàng）新能（néng）力是（shì）極強的（de），大型集團公司的技術（shù）整合能力和產業化能力是極強的，這樣就形成了一個技術原始創新到產業化的鏈（liàn）條。做強做優一（yī）批具有全球競（jìng）爭力的國有企業是現階（jiē）段國有企業改革發（fā）展的必然選擇。通過“抓大（dà）放小”和“有（yǒu）所為有所不為（wéi）”，國有（yǒu）企（qǐ）業尤其是中央企業培養出了（le）一批具有全球（qiú）競爭力的大企業大集團（tuán）。其次，非公有製經濟背景下（xià）的私人產權無疑是對公有製經濟背（bèi）景下的國有產權的有效補充。改革開放的過程是資（zī）源市場化的過程。國有企業通過改製上市，讓老（lǎo）百姓分享國（guó）有企業發展的成果，同時讓（ràng）市（shì）場化的體製機製推動國有企業改革，解決國有企業體製機製建設中的發展問題。最後，伴隨著產業管製製度的（de）完善，產業（yè）的開放對非公（gōng）有製經（jīng）濟的發展是（shì）一個良好的發展機會，也將會促進資源要素市場的有序形成。
七（qī）、金融改革與國有企業（yè）改革發展的關係
有效的、多層（céng）次的資本（běn）市（shì）場是推動國有企業（yè）改革的重要平（píng）台。任何一種（zhǒng）製度和市場的安（ān）排都是（shì）建立在資（zī）源有（yǒu）序流轉、推（tuī）動實（shí）體經濟發展和財富有效創造的基（jī）礎上的，過強的金融市場管製會限（xiàn）製實體經濟的發展。從企（qǐ）業改革的（de）外部環境來看，不同的金融市場和金融產（chǎn）品對應於實體企業的不同風險構成，不同的風險（xiǎn）構成對應不同的工具手段和不同的融（róng）資成本。比如高科技企業需要股權融資，公共（gòng）服務領域的企業需要債權融資；高科技（jì）企業（yè）需要股票期權，成熟穩（wěn）定企業對（duì）員工福（fú）利和養老資源的管理至（zhì）關重要；成長性企業（yè）需要收購兼並推（tuī）進行（háng）業整合，需要債權（quán）融資解決流動資金的來源問題等。另外，國有企業海外上市、A股全流通（tōng）以後企業的評價體係就完全不同了，單（dān）一的財務報表指標的考核不適應企業改革（gé）發展的方向（xiàng），但是資本市場的有效性和社會誠信體（tǐ）係建設是企業股票市值作為業績（jì）考核基礎的重要前提，這也是培養世界一流企業的外在基礎。資本市場對國（guó）有企（qǐ）業公司治理、風險管理和信息披露（lù）製度等也至（zhì）關重要。人民幣（bì）利率匯率的市場化問題、企業財務公司的管製問題（tí）等，是否適合中國發展的國情，是否適應中國企業“走出去”，是否提高了企（qǐ）業的運營效率（lǜ）都是需要（yào）不斷研究、不斷修正的現實問題。
八、完善其（qí）他（tā）配套政策與國有企業改革（gé）的關係
提高國家和國民（mín）控製資源的運（yùn）營（yíng）效率是強國之路，也應貫徹（chè）於國有（yǒu）企業改革發展（zhǎn）的始終。從這個角度講，當前（qián）我國必須大力推進以（yǐ）下（xià）幾個層麵的改革：一是財政稅收製（zhì）度改（gǎi）革，提（tí）高實體經濟尤其（qí）是大型集團公司的全球競爭力。緊緊依靠推進政府公共（gòng）服務管理體係的改革來推進國有企業改革，包括國家預算製（zhì）度、政府考核製度、稅收製度（dù）、產業政（zhèng）策（cè）和收入分配製度等。二是妥善處理國家所有與國有企業（yè）所有的關係，比如國有控股企業擁有的原本屬於國家擁有的資源，不能算為企業所有，可以通過征收資（zī）源稅、環保稅（shuì）、完善社會責任的契約化（huà）等手段來完成。通過這些方式使國有企業真正成為市場競爭主體（tǐ）。三是大力發展民營經濟推（tuī）動國（guó）有企（qǐ）業發展。大力發展民營經濟，對建立國有企業創新體（tǐ）係和解決社會（huì）就業問題至關重（chóng）要。四是大力發展非政府組織（NGO）和非營利組織(NPO)。有些公共（gòng）服務領域依靠財政全（quán）部解決是不現實的，比如醫療、教育和養老等。這一領域的發展必須依靠NGO和NPO的力量，並且必須建立（lì）在政府（fǔ）的嚴（yán）格管製與稅收製度的改革上。五是（shì）妥善處理效率和公平的關係。必須明確初次分配建立（lì）在效率和人才脫穎而出的基礎上，二次分配必須建立在社（shè）會公（gōng）平和社會福利提高的基礎上。國有企（qǐ）業高管工資可（kě）以市場化的前提是，公司治理市場化、業績考核市場化、黨管幹部與市場有序結合等一係列問題的（de）完善。
（本（běn）文章摘自中（zhōng）央黨校（國家行政學院）主（zhǔ）辦（bàn）《中國黨政幹部論壇》）