時間：2012-05-11 原文作者：程偉
了解我國國有企業改（gǎi）革的曆史，理性分析國有企（qǐ）業改革的現狀，對進一步前（qián）瞻性地探索我國國（guó）有企業（yè）改革的有（yǒu）效（xiào）途徑具有重要現（xiàn）實意（yì）義（yì）。我國國有資產（chǎn）監（jiān）督管理（lǐ）體製經（jīng）曆了擴大企業經營自主權、利潤遞增包幹、承包經營責任製和（hé）產權製度改革等一係列改革。黨的十四屆三中全會進一步明確了國有企業的改革（gé）方（fāng）向（xiàng）是建立“產權（quán）清晰（xī）、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業製度，國有企業管理體製改革（gé）由擴權讓利的政策性調整轉向以建立現代企業（yè）製度為目標的製度創新。通過（guò）債轉股（gǔ）、股份製試點、政策性關（guān）閉破產等一係列改革實（shí）踐，為國有企業參（cān）與市場（chǎng）競爭、實現（xiàn）持續健康快速發展打下了良好基礎。黨的十六大以後（hòu），隨著代表國家履（lǚ）行出資人職責的中央、省、市（shì）（地）三級國有（yǒu）資產監管機構的相繼建立和企業國有資產監管法律法規體係的初步完善，政府的（de）公共管理職能（néng）與出資人（rén）職能得以分離，管資產與（yǔ）管人、管事有（yǒu）機（jī）結合，具有中國特（tè）色、適應社會主義市場經（jīng）濟要求的國有企業監督管理體製初步形成（chéng），國有企業逐步從（cóng）政府的附（fù）屬（shǔ）物轉變成為獨（dú）立的市場（chǎng）競爭主體。國務院國資（zī）委成立以來，國有企業經曆了破產（chǎn）脫困、主輔分離、黨管幹部與市場化選（xuǎn）拔（bá）國有企業幹（gàn）部有機結合、國有獨資企業董事會試點、強化突出主業的戰略管理體係（xì）、縮短管理鏈條的母子公司的集（jí）團管控模式、建立基於市場化手段的業績考（kǎo）核與分配製度、強化全麵風險管理的製度安排等一係列改革，初步建立了基於現代產權製度的現代企業製度。伴隨著我國改革開放的進一步深入，尤其是全球經濟危機背景下，現階段我國國有企（qǐ）業改革在社會上有很多爭議，出現了如“國有企業壟斷”、“國進民退”以及國有（yǒu）企業與民營企業的關係、國有企業“走出去”過程中被國際政（zhèng）治（zhì）和商業利益集（jí）團遏製、國有企業“大而不強”和國有企業的收入分配等問題。從根本（běn）上回答這些問題，對進一步深化國有企（qǐ）業（yè）改革，統一全黨全國和全社會的思想，為國有企業改革創造（zào）一（yī）個良好的社會（huì）輿論環（huán）境至關重要。圍繞這些問題，我們應該思考國有企業改革的核心問題：從發展的角度（dù）看，建立在曆史理性、現實理性和發展理性基礎上的中國國有企業改革的方向和路徑是什麽，國有企業改革處於一個什麽樣的階段，現階段如何進一步推進國有企業改革。筆者認為有效梳理這些問題，有序（xù）推進國有企業改革（gé）必須厘清以下八（bā）大關係。
一、國家競爭力與國企改革的關係
創新（xīn）體製機製，提高國家資源利用的效率和（hé）全球資源的集聚能力是一個國家改革發展的必由之路。世界經（jīng）濟的（de）發（fā）展和中國（guó）三十多年的改革發展證明了這一點。國家國際競爭（zhēng）力的評價應該有三（sān）個維度：一是武（wǔ）器裝備和（hé）國防能力（lì）。這是國家發展的外在基礎。二是大企業大集（jí）團全球資源的占有能力和運營效率。不管這些大企業大集團是國（guó）有（yǒu）的還（hái）是民營的（de），這是國家發展的內在基（jī）石（shí）和強國之（zhī）路，這在和平時代尤其重要。三是國家的軟實（shí）力，主要是文（wén）化的滲透力和影響力。這是任何（hé）一個國家文化和思想走向世界的基本。建立好以上“三基”，社（shè）會民生和社會福（fú）利才具備良好並持續有效的發（fā）展基礎。曆史上每一個大國崛起和衰落都伴隨著這三（sān）個維度在全世界（jiè）的定位和地位（wèi）。從近代全球經濟發展來看，在和平時代這三個維度中（zhōng）重中（zhōng）之（zhī）重的是大企業大集團對全球資源的占有能力和運營效率。從這個角度講，就很容易理解西方國家及其利益集團對中國企（qǐ）業（yè）走向世界過（guò）程的遏製行為了。處於轉型中的中國如何創新體製機製，做強做優一批參與全球競爭力的大型（xíng）國有企業和國有控股上市公司是現階段國有企業改革的一條主線。
二、政府行政管理體製改革與國（guó）有資產監（jiān）管體製改革的關係
政府和企業的關係問題是任何國家都要麵對的。政府是公共服（fú）務（wù）主（zhǔ）體，企業是市場運營（yíng）主體，這一點看似簡單，但（dàn）是作為國有企業就複雜了。國有企業的改革發展史就是有效處（chù）理政府和企業關係的曆史。兩者的關係從本質上講（jiǎng）是（shì）國家利（lì）益和股東利益的關係。國家（jiā）利益是以社會公共福利為目（mù）標；股東利益是企（qǐ）業通過市場競爭、管理（lǐ）手段（duàn）創新和科技競爭形成市場壟斷地（dì）位，以創造更多的企業價值和股東利益為目標。公共（gòng）服務管理體製是通過製（zhì）定政策製（zhì）度、鼓勵競爭來降低社會運營成本，提高社會福利；國（guó）有資產監管體製的首要目標是通過創造價值來創造社會財富，使國有資產保值增值。兩者之間正常有效的聯係（xì）是（shì）稅收製度、國家預算製度和社保製度等。但是由於政府公共服務行政（zhèng）管理體製不到（dào）位，很多原本（běn）屬於政府管理的職能用行政手段依靠國有企業來解決，而（ér）不是依靠法律（lǜ）規（guī）章、社會契約和市場契約來解決。這就天然衝擊了（le）國有企業（yè）作為企（qǐ）業原本應該具備的資本、人才等要素的逐利特征，而將政府很多（duō）公共職能的考（kǎo）核（hé）指標強加給國有（yǒu）企業。公共服務體係的考核指標是以社會成就和規模效率為前提，而企業的考核（hé）指標是以追求卓越、提高企業運營效率、降低企業運營成本進而提高企業競爭力為前提，這樣最終就有（yǒu）可能（néng）傷害國有（yǒu）企業的運（yùn）營效率（lǜ）和創造（zào）價值的能力。所以國有企業（yè）改革一個（gè）很（hěn）重（chóng）要的工作就是高舉市場化改革（gé）的大旗，有效處理政府與（yǔ）國有（yǒu）企業的關係，創新體製機製，強化市場化（huà）的國有資產監管製度（dù）建設。妥善解決轉型中政府與企業的關係還有一些深層次的問題有待探索和完善，比如（rú）宏觀層麵的財政稅收和（hé）金融體製的改革，微觀層麵的公司治理（lǐ）、業績（jì）考核、分（fèn）配製度和企業文化層麵的改革（gé）等。
三（sān）、關鍵行業和重要領域的行業管製與國有企業改革發展（zhǎn）的關係（xì）
關鍵行業（yè）、重要領域、國計民生和國家安（ān）全行（háng）業（yè）的發展問題（tí）是各國（guó）重要的議題。針對國（guó）有企業壟斷的爭議主要是（shì）在這（zhè）些領域。這類資產具體分為兩大類，一類是公共服（fú）務（wù）類的（de）企業，比如教育、醫療、供水、供電和供氣以及城市公（gōng）交、民航和交通等。這些（xiē）行業具有以下幾個特征：一是（shì）社會公益性強，不以盈利為（wéi）唯一目標。二是（shì）自然壟斷特征，產業政（zhèng）策導向（xiàng）性強，價格由政府管製。三是投資規模大，沉沒成本高，具有很強的網絡化特征。四（sì）是固定收益資產特征，抗風（fēng）險能力較弱（ruò），發債和租賃是融（róng）資的主渠道。五是（shì）很強的外部（bù）性特征，管製成（chéng）本不斷提高，管製（zhì）能力和（hé）手段麵臨挑（tiāo）戰。由於政府是這些行業改革發展的最終責任（rèn）者（zhě），所以這些行業的企業與政府關係最緊密。政府對這些行業習（xí）慣於使（shǐ）用行政管理手段，而市場化的社會契約關係伴隨著（zhe）政府行業管製手段的提高來逐步推進。另一類行業是有關國（guó）計民生、國家安全和重要領域的行業，比如（rú）石油石化、軍工和電（diàn）信等行（háng）業。由於很多企業是從政府（fǔ）機構改革演變而來的，存在市場、技術、資本（běn）和（hé）人才（cái）的（de）領先優勢和（hé）先入條件。在我（wǒ）國還沒有（yǒu）找到一個有效的行業管製手段（duàn）和方式的前提下，隻能依靠給國有企業發行政運營許可證和通過國有控股來解決行業安全管製問（wèn）題。這樣，在現階段（duàn）這些國有企業就形成了一定的市場進入壁壘。這一類國有企（qǐ）業存在以下現實挑戰：一是從全世界跨國企業的成長史來看，在全球化過程中，尤（yóu）其是上市以後股權稀釋的時間一般不會超過（guò）30年。國家不可能再利用財政資金和企業自有資金的投資來解決企業發展需要的股權（quán）資本，隻能通過收購兼並（bìng）和發行股票的（de）方式解決（jué）。因此未來通過（guò）國有控股來保（bǎo）證（zhèng）這些行業的產業安全問題是不可能的。二是伴（bàn）隨（suí）這些行（háng）業（yè）的發展，不管是國（guó）有企業還是非國有企業，寡頭壟斷將是這（zhè）些行業發展的必然趨勢，這也是（shì）這一類行業競爭格局的必然結果。如果在寡頭壟斷的背景下，政（zhèng）府行（háng）業管製手段和方（fāng）式（shì）不能有效到位，這（zhè）一類行業私有化的壟斷比國有化的壟斷更可怕，印度（dù）和俄羅斯就是例子。
綜（zōng）上所述，公共服務和關鍵行業的國有企業改革發展存在三條主線：一是政府行業管製的目標手段和方法；二是政府行政手段會導致國有出（chū）資人監管（guǎn）困境，如何（hé）協調公益性與資源運轉效率的均衡，並在此基礎上建立有效的（de）價值傳導機製是一個現實挑戰；三（sān）是如何遵循（xún）產業發展規律，建立競爭多元並有效的公共服務市場。第一類公共服務類國有企業依（yī）靠國有投資和政府購買市場服務的方式來解決，第二類關鍵行業的國有企（qǐ）業改（gǎi）革應建立在產業安全管製模型的基礎上，通過資產證券化（上市）大力推進該類國有企業（yè）產權多元（yuán）化發展。
四、國有企業改革發展與民生的關係
國有企業的發展能夠很好地提高（gāo）社會（huì）福利，解（jiě）決民生問題。首先，公共服務領域的企業運營（yíng）效率與民生高度相關。這些行業的發展，不管是國有還是民營（yíng），都麵臨社會公益性（xìng）問題，隻不過這些行業未來發展是建立在社會契約和社會責任的基（jī）礎上的。這些行業盈利能力不（bú）能太（tài）強，有很多民營企業也很（hěn）難進來。比如（rú）北京城市公交，每（měi）年虧損不（bú）低於80億元。其次，有關國計民生、國家安全（quán）的（de）國有企業的發展與民生高度相關。由於行政體製改革和行業管製手（shǒu）段不到位，這些行業的企業虧損比較嚴重，比如石化企業。由於資源價（jià）格上漲（zhǎng），近幾年殼牌公司就將很多在日本的石化公司和加（jiā）油站出售（shòu），但是我國國有企業不可能這樣做。有人認為中國的石油上遊企（qǐ）業伴隨著石（shí）油價格上漲利潤高，下遊企業虧損自己內（nèi）部補（bǔ）貼就行了（le），這些觀（guān）點有兩個問題：一是（shì）他們盡管都屬於一個集團公司，但是兩個不同的法人主（zhǔ）體；二是石油行業上遊（yóu）的勘探風險和石油（yóu）儲備的責任現在都依靠這些企業來解決，這就必須保證上（shàng）遊行業較高（gāo）的（de）風險溢價補償，全世界都一樣。在目前情況下，我國能源具有（yǒu）很強的外部（bù）依賴（lài）性，尤其是在三（sān）大（dà）石油公司由於技術和市場競爭力還不能與全球頂尖的國際石油公司競爭的背（bèi）景下（xià），隻能先走國家（jiā）石油公（gōng）司的發展道路，然（rán）後向全球化方向發展，走國際石油公司的（de）發展道路。從這（zhè）個角（jiǎo）度講，國（guó）家安全（quán）行業的企業競爭力（包括軍工企業）是一個重要的民生問題。第三，做強做優國有企業就是最直接的（de）民生問題。一批全球性的大型國有（yǒu）企業和集團（tuán）利用世界資源創造更多的社（shè）會資源和財富，其必然結果是稅收上（shàng）去了、國（guó）有資本經營預算收入增加（jiā）了（le）、社保基金的補充資金越來越多了、社會福利上升了（le）……從（cóng）這（zhè）個意義來說，國有企（qǐ）業改革發展是重要的民生（shēng）問題，是社會發展與穩定的基石。
五、國有企業創（chuàng）新體係與產（chǎn）業結構（gòu）調整的關係
大（dà）企業大集團（tuán）的發展必須依托於建立在（zài）資本和人才有效對接進而創造更多財富的體製機製建設的基（jī）礎上。這必須具備三個條件：一是國家創新（xīn）體係和市場創新體（tǐ）係的有效融合；二是有效的（de）、多層次的資本市場，通過風險與收益有效對接滿足資源要素優化（huà）的手段和目標；三是市場化（huà）程度（dù）很高（gāo）的人力資源市場（chǎng）。深層次理（lǐ）解就是在本國資（zī）源要素使用效率很高（gāo）的條件下，如何通過本國大集團公司平（píng）台有效提高（gāo）全球資源的集聚能（néng）力，創造更多的（de）財富。從這個角度上（shàng）講，國（guó）家創新體係的（de）建立必（bì）須（xū）與市場創新機製有效（xiào）對接；國有企業的創新（xīn）機製必須與產業結構調整有序對接。這樣就建立了國家創新體係、產（chǎn）業結構調整與國有（yǒu）企業創新體係的有效傳導機（jī）製。
但（dàn）是，國家創新體係必須解決幾個難點：一是如何公正客觀評價和投入基礎研究；二是如何將研究成果（guǒ）有效產（chǎn）業（yè）化；三是如何建設建立在人力資源有效評價基礎上（shàng）的（de）創新體係；四是科技成果的（de）產業化與資本和人力（lì）資源如何有效（xiào）融合。我國產業結構調整和經濟增長方（fāng）式的轉變越來越難，其中一個很重要的問題是優秀人才的培養和形成機製沒有得到（dào）有效完善，人力資源市場作為要素（sù）市場與其他要素市（shì）場尤其是資本市場對（duì）接的機製未有效（xiào）形成，這在國有企業裏尤其突出（chū）。大家知道，美國的原始創（chuàng）新（xīn）能力是建立在教育、人力資源市場與資本市場有序對接的基礎上（shàng）的。德國和（hé）日本的創新體（tǐ）係是建立在技術的持（chí）續研發和（hé）工藝的有（yǒu）序改進上的。中國正（zhèng）處於一個粗放經營（yíng）到產業結構調整和要素有序流動的階段。由於（yú）有些國有企業因（yīn）種種原因不（bú）能簡單地“一賣了之”，因此現階段將（jiāng）資源向具有（yǒu）一定競爭（zhēng）能（néng）力的國有企業集聚和集中也是推（tuī）動產業（yè）結構調整的重要手段和（hé）方式。在集聚的基礎上推動資源整合和管理創新，提高競爭能力也（yě）是國有企業改革發展、產（chǎn）業結構調（diào）整（zhěng）的一個重要方式。從這個（gè）角度講，沒有（yǒu）一流的機製、一流的人才、一流的資本和人力資源市場就沒有一流的高附加值產品與品牌（pái）和一流的國民福利。這兩年國務院（yuàn）國資委大力推進中央企業“管理提升年”活（huó）動也是在這個背景下提出來的（de）。
六、公有（yǒu）製（zhì）經濟與非公有製經濟共同（tóng）發展的關係
毫不動搖地鞏固（gù）和發展公有製經濟，毫不動（dòng）搖地鼓（gǔ）勵、支持和引導非公有製（zhì）經濟發展是我國繁榮富強的兩個重（chóng）要途徑。首先（xiān），從國（guó）家（jiā）發展的方向來講，大企業大集團解決的是國家競爭力的問題，以（yǐ）非公有製經濟尤其是民營企業為主的中小企業主要解決國家創新體係與就業問題，這一點全世界都一樣，中國也不例外。中（zhōng）小型企業，尤其是小微企（qǐ）業的（de）原始創新能力是（shì）極強的，大型集團公司的技術整合能力和產業化能力是極強的，這樣就形成了一個技術原（yuán）始創新到產業化的鏈條。做強（qiáng）做優一批具有（yǒu）全球競爭力的（de）國有企業是現階段國有企業改（gǎi）革發展的必（bì）然選擇。通過“抓大放小”和“有所為有所不為”，國有企業尤其是中央企業培（péi）養出了一（yī）批具有全（quán）球競爭力的大企業（yè）大集團。其次，非公有製經濟背景下的私人產權無疑（yí）是對公有製經濟背景（jǐng）下的國有產權的有效補充。改革開放的過程是（shì）資源市場化的過程。國有企業通過改製上市，讓老百姓分享國有企業發展的成果，同時（shí）讓市場化的（de）體製機製推動國有企業改革，解決國有企業體製（zhì）機製建設中的發展問題。最後，伴隨（suí）著產業管製（zhì）製度的完善，產（chǎn）業的開放對非（fēi）公有製經濟的發展是一個良好的發展機（jī）會，也將會（huì）促進資（zī）源要素市場的有序形成。
七、金融改革與國有企業改革（gé）發展的關係
有效的、多層次的資（zī）本市場是推動國有企業改革的重要平（píng）台。任何一種製度和市場的安排都（dōu）是建立在資源有序流轉、推動實體經濟發展和財富有效創造的基礎上的，過強的金融市場管製（zhì）會限製實（shí）體經濟的發展。從（cóng）企業改革（gé）的外部環境來（lái）看，不同的金融市場（chǎng）和金（jīn）融產品對應於實體企業的不同風險（xiǎn）構（gòu）成，不同的風險（xiǎn）構成對應不同的工（gōng）具手（shǒu）段（duàn）和不同的融（róng）資成本。比如高科技企業需要（yào）股權融資，公共服務領域的企（qǐ）業需要債權（quán）融資；高科技企（qǐ）業需要股票期（qī）權，成熟穩定企業對員工福利和養老資源的管（guǎn）理至關重（chóng）要；成長性企（qǐ）業需要收購兼並推進行業整合，需要債權融資解決流動資金的來源問題（tí）等。另外，國有（yǒu）企業海外上市、A股全流（liú）通以後企業的評價體係就完（wán）全不同了，單一的財務報表指標的考核不適應企業改革發展的方向，但是資本市場（chǎng）的有效性和（hé）社會誠信體係建設是企業股票市值作為業績考核（hé）基礎的重要前提，這也是培養世界（jiè）一流企業的（de）外在基礎。資本市場對國有企業公司（sī）治理、風險管理和信息（xī）披露製度等也至（zhì）關重要。人民（mín）幣利率匯率的市場化問題、企業（yè）財務公司的管製問（wèn）題等，是否適合中國發展的國情，是否適應中國企業（yè）“走出去”，是否提高了（le）企業的運營效率都是需要不斷研究、不斷修正的現實問題。
八、完善其他配套政策與國有（yǒu）企業改革的關係
提高國家和國民控（kòng）製（zhì）資源的運營效率是強國之路，也應貫徹於（yú）國有企業改革發展（zhǎn）的始終。從（cóng）這個角度講，當前（qián）我國必須大力推進以下幾個層麵的改革：一是財政稅收（shōu）製度改革，提高實體經濟尤其是大型集團公司的全球競爭力。緊（jǐn）緊依靠推進政府公共服務管理體係的改革來推進國有企業改革，包括國家（jiā）預算製（zhì）度、政府（fǔ）考（kǎo）核製度、稅（shuì）收製度、產業政策（cè）和收入分配製度等。二是妥善處理（lǐ）國家所有與國有企（qǐ）業所有（yǒu）的關係（xì），比如國（guó）有控股企（qǐ）業擁有的原本屬於國家擁有的資源，不能算為企業所有，可以（yǐ）通過征（zhēng）收資源稅、環保稅（shuì）、完善社會（huì）責任的契約化等手段來完成。通過這些方式使（shǐ）國有企業（yè）真正成為市場競爭主體。三是大力發展民營經濟推（tuī）動國有企業發展。大（dà）力發展民營經濟，對建立國有企業創新體係和解決社會就業問題至關重要。四是大力發展非政府組織（NGO）和（hé）非（fēi）營利組織(NPO)。有些公共服務領域依靠財政全部（bù）解決是不現（xiàn）實的，比如醫療、教育和養（yǎng）老等。這一領域的發展必（bì）須依靠NGO和NPO的力量，並且必須建立在政府的嚴格（gé）管製與稅收製度的改革上。五是（shì）妥善處理效率和公平的關係。必須明確初次分配建立在效率和人才脫穎（yǐng）而出的（de）基礎上，二次分配必須建立在社會公平和社會福利提（tí）高的基礎上（shàng）。國有企業高管工資可以市場化的前提是，公司治理市場化、業績考核市（shì）場（chǎng）化、黨管幹部與市場（chǎng）有（yǒu）序結合等一係列問（wèn）題（tí）的完善（shàn）。
（本文章摘自中央黨校（國家行政學院）主辦《中國黨政（zhèng）幹部論壇》）